Рассмотрен представленный для дачи заключения текст проекта Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", в виде распечатки на 6 листах, с пометкой об опубликовании 28.10.2005г. Сведения о квалификации эксперта, проводящего исследование:
Образование: высшее юридическое, окончил в 1984 году дневное отделение юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова по специальности правоведение.
Стаж работы по специальности: с 1984 года по настоящее время.
Последняя должность на государственной службе: заместитель начальника Управления по законодательству Главного правового управления МВД России.
Классный чин, специальное звание: полковник налоговой полиции в отставке.
В настоящее время адвокат Московской областной адвокатской палаты.
По результатам изучения текста представленного законопроекта можно сделать следующие выводы:
По статье 2:
1. Предлагаемый законопроект не устраняет имеющихся в настоящее время противоречий по вопросу о понятии структурного подразделения общественного объединения.
Ныне действующий текст Федерального закона "Об общественных объединениях" содержит указание на то, что структурные подразделения Общественного объединения (организации и отделения) обладают правами юридических лиц. Нынешний текст закона (статья 21) предполагает, что структурным подразделением (то есть частью) Общественного объединения - юридического лица могут являться организации и отделения, обладающие правами юридических лиц (как в матрешке; подобная правовая конструкция существовала также раньше в статье 8 Федерального закона от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте", предусматривающей возможность существования предприятий и учреждений, входящих в состав железных дорог, являющихся государственными унитарными предприятиями, т.е. юридическими лицами).
При этом ныне действующий текст закона проводит различие в условиях регистрации таких подразделений в зависимости от того, имеют ли они свой собственный устав или действуют на основании устава Объединения.
Данное положение находится в противоречии с основополагающей концепцией гражданского права - юридическое лицо есть самостоятельный и единый субъект гражданских правоотношений, подразделение не может иметь самостоятельных прав, а осуществляет права того юридического лица, частью которого оно является.
2. Исходя из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в своем Постановлении от 17 декабря 1996 г. N 20-П о делу "О проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года "О федеральных органах налоговой полиции", конституционные права человека и гражданина распространяется на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо. В соответствии с положениями статьи 2 ФЗ "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ некоммерческие организации создаются гражданами Российской Федерации в целях совместной реализации ими своих конституционных прав, предусмотренных статьями 30, 33, 34, 35, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 45, 52, 58 Конституции Российской Федерации. В соответствии с п.3 статьи 2 указанного выше закона только граждане имеют право выбора, в какой из форм они могут осуществлять свои права на создание некоммерческой организации. В соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации иностранные граждане пользуются на территории Российской Федерации такими же правами, как и ее граждане, если иное не установлено федеральным законом или международным договором. В силу ч.3 статьи 55 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства."
Предлагаемое в законопроекте дополнение статьи 3 частью пятой является вмешательством государства в вопросы осуществления иностранными гражданами своих прав на территории Российской Федерации, поскольку обязывают их создавать структурное подразделение только в единственной организационно-правовой форме - общественной организации (вне зависимости от правовой формы иностранного некоммерческого неправительственного объединения, которое может быть создано в стране своей регистрации и не как общественное объединение, а как другая некоммерческая организация). Дополнение в статью 21 также является реализацией предлагаемой в законопроекте концепции обязательной регистрации подразделений иностранных некоммерческих неправительственных объединений только в форме регистрации их отделений как общественных организаций. При этом в пояснительной записке к законопроекту не дается никаких пояснений, на обеспечение каких прав и законных интересов направлено такое ограничение конституционных прав человека.
3. Законопроектом предлагается ограничить права иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - иностранцы) на участие в деятельности общественных объединений, предоставляя такое право только тем иностранцам, которые имеют право на постоянное проживание на территории Российской Федерации (дополнение в статью 19).
В соответствии с положениями статей 5, 6, и 8 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ это дополнение в закон означает, что участвовать в работе общественных объединений в качестве учредителей, членов или участников иностранцы смогут только после того, как проживут на территории Российской Федерации не менее одного года (п.2 статьи 8 указанного закона). При этом вновь пояснительная записка не содержит никаких указаний, на обеспечение каких прав и законных интересов направлено такое ограничение конституционных прав человека в отношении иностранцев.
4. Предлагаемое дополнение в статью 23 существенным образом расширяет основания отказа в государственной регистрации общественного объединения. Необходимо отметить, что и в действующей редакции закона основания отказа в государственной регистрации общественного объединения изложены на много шире, чем это указано в ч.3 статьи 13 Конституции Российской Федерации (указание на противоречие Конституции само по себе шире тех конкретных оснований, которые указание в статье 13; указание на противоречие Конституциям (Уставам) субъектов Российской Федерации федеральной конституцией не предусмотрено).
Новая же редакция предполагает в качестве основания для отказа оценку целей, задач и деятельности учредителя общественного объединения. При этом не делается никаких указаний, относится ли это положение только к учредителям - общественным объединениям, или распространяется также и на граждан. В проекте не дается четкого определения, что необходимо понимать под формулировками "направлены на осуществление экстремистской деятельности" и "способствуют легализации денежных средств, полученных незаконным путем", а как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 февраля 1993 г. N 3-П, использование не имеющих юридического значения понятий может привести при применении закона к нарушению конституционных прав граждан.
Формулировка "направлены на осуществление экстремистской деятельности" используется в части первой статьи 9 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ, но и там не дается определения, что под этим понимается. Точного описания таких действий не содержат ни статья 6, ни статья 7 указанного закона. Приведенный в части второй статьи 9 указанного закона перечень последствий осуществления экстремисткой деятельности никаким образом не конкретизирует понятие "экстремизм", изложенное в статье 1 указанного закона.
В этой связи если и возможно указание на экстремистскую деятельность учредителя как на основание для отказа в государственной регистрации общественного объединения (Федеральный закон "О противодействии экстремисткой деятельности" в статье 9 содержит запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели которых направлены на осуществление экстремистской деятельности), то только в том случае, если учредитель является экстремисткой организацией в смысле указанного Федерального закона, т.е. если в отношении организации по основаниям, предусмотренным этим Федеральным законом, судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности в связи с осуществлением экстремистской деятельности. Также можно было бы признать обоснованным включение в законопроект указания на невозможность регистрации общественной организации, если деятельность ее учредителя на момент обращения для государственной регистрации приостановлена в соответствии со статьей 10 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" в связи с обращением уполномоченных государственных органов в суд.
Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ также не использует выражения "способствуют легализации денежных средств, полученных незаконным путем". Не давалось никакого толкования подобному выражению и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. N 23 "О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем". Вероятно, его можно истолковать исходя из содержания части пятой статьи 33 Уголовного кодекса РФ о соучастии в совершении преступления в форме пособничества, т.е. как действия, содержащие признаки состава преступления, предусмотренного частью пятой статьи 33 и статьей 174 УК РФ. Однако в таком случае в соответствии с положениями статьи 49 Конституции Российской Федерации факт способствования легализации денежных средств, полученных незаконным путем, должен быть установлен судом (даже если не иметь в виду, что в статье 174 УК РФ речь ведется не только о денежных средствах, но и о любом другом имуществе). Таким образом, основанием для отказа в государственной регистрации может быть только наличие у гражданина судимости за совершение преступления, предусмотренного статьей 33 и статьей 174 УК РФ.
При этом не имеется никаких оснований для установления запрета в связи с совершением преступления, предусмотренного статьей 33 и статьей 174 УК РФ, в отношении общественного объединения, поскольку если такое преступление совершено рядовым членом или участником объединения, оно не может влиять на права и обязанности организации, а если оно совершено членом органа управления общественного объединения, то это может стать основанием для постановки вопроса о ликвидации и приостановлении деятельности такого общественного объединения.
5. Предложение о внесении дополнения в статью 27 об уведомлении органа государственной регистрации соответствует общим идеям закона и является реализацией высказанного еще в 1995 году Комитетом по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы в письме в адрес Министерства юстиции Российской Федерации указания о целесообразности введения учетной регистрации для общественных объединений и их подразделений, не обладающих правами юридического лица.
6. Вопросы о внесение изменений в статьи 29 и 38, предусматривающие возложение на общественные объединения обязанности по представлению органу регистрации финансово-хозяйственных документов и предоставление органу регистрации осуществлять проверки деятельности общественных объединений, включая контроль за расходованием ими средств, являются по существу ключевыми вопросами законопроекта, хотя им и не уделяется практически никакого внимания в пояснительной записке к нему. Указанные предложения направлены на ужесточение государственного контроля за деятельностью общественных объединений, при этом не приводится никаких объяснений, чем вызвано такое изменение законодательства. Формально, как это указано в пояснительной записке к законопроекту, оно направлено на совершенствование уже имеющихся в тексте закона положений о контроле за деятельностью общественного объединения со стороны органа, принимающего решение о регистрации (в настоящее время - Федеральной регистрационной службы).
Фактически органы юстиции осуществляли проверки деятельности общественных объединений и в условиях ныне действующего закона (см. Методические рекомендации по организации и осуществлению органами юстиции контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям, направленные Письмом Минюста РФ от 30 марта 1998 г. N 2024-ЕС, опубликовано в Бюллетене Министерства юстиции Российской Федерации, 1998 г.). Также осуществлялось взаимодействие налоговых органов и органов юстиции по вопросам осуществления контроля за деятельностью общественных объединений (см. Письмо МНС РФ от 22 декабря 1999 г. N АС-6-16/1034 "О соглашении о координации работы Министерства юстиции РФ и МНС РФ по реализации контрольных функций").
Однако и в вопросе об осуществлении проверок соответствии деятельности общественного объединения его уставным целям ключевым вопросом предлагаемых изменений в законодательство является право органа государственной регистрации контролировать расходование средств общественных объединений. Предоставление государственному органу таких прав не соответствует практике реализации концепции реформы органов государственной власти.
Единственным органом, получившим в рамках реализации указанной реформы право осуществлять проверки финансово-хозяйственных документов организаций, не находящихся в административном подчинении, является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Однако и в этом случае основанием для предоставления службе полномочий в отношении организаций является получение средства федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, использование материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, получение финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.
Таким образом, предоставление полномочий по проверке финансово-хозяйственной документации организаций, не получающих финансирования или иных преференций от государства, противоречит сложившемуся характеру отношений государства и негосударственных организаций, является покушением на хозяйственную самостоятельность негосударственных организаций. Оно является фактически ограничением права граждан на свободу объединения с другими, предусмотренного частью первой статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод ETS N 005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.), ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ. В соответствии с частью второй указанной статьи ограничения могут быть установлены законом только в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. В рассматриваемом законопроекте не содержится никакого обоснования связи предлагаемых новых полномочий государственных органов в отношении объединений граждан с защитой указанных ценностей.
7. Предусмотренное законопроектом предоставление права на обращение в суд с заявлением о ликвидации общественного объединения помимо органов прокуратуры также и органом государственной регистрации является дальнейшей реализацией положения, уже введенного в федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности".
По статье 3:
1. Заслуживает поддержки уточнение порядка государственной регистрации некоммерческих организаций и государственной регистрации изменений в учредительные документы некоммерческих организаций; не вызывают принципиальных возражений и изменения, связанные с уточнением возможностей преобразования некоммерческих организаций.
2. Основания для отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций представляются излишне, необоснованно расширенными. Указание среди них на противоречие "настоящему федеральному закону и иным федеральным законам" далеко выходит за рамки ограничений, предусмотренных частью пятой статьи 13 Конституции Российской Федерации. Эта формула фактически является идентичной формуле "несоответствия учредительных документов требованиям законодательства РСФСР", предусмотренной частью первой статьи 35 Закона РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-I "О предприятиях и предпринимательской деятельности". При этом формула Закона РСФСР подвергалась постоянной и последовательной критике, послужившей поводом для принятия нового Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", установившего фактически всего два основания для отказа в государственной регистрации коммерческой организации: непредставление определенных настоящим Федеральным законом необходимых для государственной регистрации документов и представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган. Поскольку и создание коммерческой организации, и создание некоммерческой организации, как было отмечено выше, является формой реализации гражданами своих конституционных прав, представляется необоснованным установление дополнительных, не соответствующих тексту Конституции Российской Федерации оснований для отказа в регистрации некоммерческих организаций. В противном случае будет нарушен принцип равенства прав граждан перед законом, установленный статьей 19 Конституции Российской Федерации.
3. Замечания, касающиеся ограничения прав иностранцев на участие в общественных объединениях, расширение перечня обязанностей общественных объединений и полномочий государственных органов, в особенности по осуществлению контроля, в том числе за финансово-хозяйственной деятельностью общественных объединений, полностью могут быть применены и к предлагаемым законопроектом изменениям, касающимся аналогичных вопросов регулирования создания и деятельности некоммерческих организаций и осуществления контроля за их деятельностью, не обусловленной конституционно значимыми целями.
Таким образом, в целом указанный законопроект не заслуживает поддержки как предусматривающий принципиальное ухудшение режимов создания и деятельности общественных объединений и некоммерческих организаций в связи с противоречием положениям Конституции Российской Федерации и международным обязательствам Российской Федерации в области обеспечения прав человека и гражданина.
08.11.2005 г.
И.Н. Пастухов.
